省人大常委會執法檢查組

作為“地球之腎”，濕地在涵養水源、凈化水質、蓄洪抗旱、調節氣候和維護生物多樣性等方面發揮著重要功能。習近平總書記高度重視濕地保護工作，多次在重要會議、重要場合作出重要指示。為有力貫徹落實習近平總書記關于加強濕地保護的重要指示精神，助力推進人與自然和諧共生的現代化，根據全國人大常委會統一部署和省人大常委會年度監督工作計劃，今年6月，省人大常委會在全省上下聯動開展《中華人民共和國濕地保護法》（以下簡稱“《濕地法》”）和《江蘇省濕地保護條例》（以下簡稱“《條例》”）實施情況的檢查（以下統稱濕地保護“一法一條例”）。

執法檢查組由曲福田副主任擔任組長，部分省人大常委會組成人員、省人大代表、決策咨詢專家參加。今年2至5月，先后在無錫、蘇州、揚州、鎮江等地開展前期調研，為執法檢查做好準備。6月中旬以來，執法檢查組赴宿遷、淮安、鹽城等3個設區市開展實地檢查，現場查看濕地保護及修復項目15個，覆蓋鹽城珍禽、大豐麋鹿、淮安白馬湖等全省現有的三個國際重要濕地以及洪澤湖國家濕地自然保護區等其他重要濕地，還召開三場座談會，聽取地方政府和有關部門匯報，廣泛征集五級人大代表、專家學者、濕地管理機構工作人員和濕地修復項目負責人的意見建議。同時，委托其他10個設區市人大常委會對本行政區域內法律法規貫徹實施情況進行檢查，實現全省“全覆蓋”。

這次執法檢查堅持以習近平生態文明思想為指導，體現了以下幾個特點：一是注重把握人大監督性質。嚴格對照法律條文和法定責任，重點檢查法律制度規定的落實情況。二是注重發揮人大代表作用。將執法檢查與“主任接待代表日”、走訪掛鉤聯系代表等活動相結合，主動邀請五級人大代表參加檢查，為代表依法履職創造條件。三是注重運用專業支撐力量。委托專業機構采用衛星遙感等科技手段排查問題線索，委托相關科研院所繼續開展《條例》立法后評估，提高執法檢查科學性針對性。四是注重宣傳普及法律知識。發動兩萬余人次參與“一法一條例”知識問卷調查、學習強國平臺專項答題等活動，公開向公眾征集加強濕地保護工作意見建議，增強社會各界保護濕地的積極性主動性。

一、濕地保護“一法一條例”實施的主要成效

我省是全國唯一擁有大江大河大湖大海的“大滿貫”省份，濕地總面積約占全省國土面積的1/4，是名副其實的濕地大省。黨的十八大以來，全省上下深入貫徹習近平生態文明思想，有效實施濕地保護“一法一條例”，工作取得顯著成效，實現“四個明顯增加”：濕地修復面積明顯增加，修復面積增加100萬畝，濕地資源總量居全國第6位；自然濕地保護率明顯增加，由25.9%增加至64.3%，大幅提升38.4個百分點；重要濕地保護地明顯增加，國家級濕地公園從11處增加到28處，省級濕地公園從15處增加到48處；濕地保護國際影響力明顯增加，鹽城、常熟建成國際濕地城市，數量全國第一；大豐麋鹿、鹽城珍禽、淮安白馬湖濕地列入國際重要濕地名錄；黃（渤）海候鳥棲息地申遺成功，成為我國第一處濱海濕地類的世界自然遺產。

（一）濕地保護體系逐步完善。省政府成立省濕地保護委員會，將自然濕地保護率納入全省高質量發展、生態文明建設、自然資源節約集約利用綜合評價等考核指標體系，樹立鮮明導向；南京、無錫、蘇州、淮安、鹽城、連云港等6市先后出臺濕地保護專項法規，提供有力法治支撐；將重要濕地全部劃入生態保護紅線，累計建成國際重要濕地3處、省級及以上濕地公園76處、濕地保護小區671處，省級重要濕地面積達98.3萬公頃，占全省濕地總面積的34.8%，約占全省國土面積的9.2%，全省最具代表性、生物多樣性最豐富、生態地位最重要、自然景觀最優美的重要濕地得到有效保護。

（二）濕地管理制度不斷健全。落實濕地名錄與分級管理制度，發布《江蘇省省級重要濕地名錄》，明確分級管理責任。實行濕地面積總量管控制度，加強濕地利用活動必要性合理性審查，落實“先補后占、占補平衡”要求，確保濕地生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。先后制定出臺《江蘇省濕地公園管理辦法》《江蘇省濕地保護名錄管理辦法（暫行）》《江蘇省濕地保護修復制度實施方案》等系列配套管理制度，以及重要濕地標識、濕地生態監測、濕地修復等技術規范或標準，各項管理制度日趨完善、漸成體系。

（三）濕地生態修復有力推進。統籌推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，編制《江蘇省國土空間生態保護和修復規劃（2021-2035年）》，出臺《江蘇省濕地保護規劃（2015-2030年）》，持續開展長江、大運河、環太湖、江淮湖蕩、潮間帶等重要區域濕地生態修復，推動濕地面積逐步恢復，生物多樣性逐漸增加，碳匯等生態服務功能顯著增強。以濕地保護為主題，首次成功申報國家“山水工程”，獲得中央財政獎補資金20億元，其中濕地修復項目12個。累計建成生態安全緩沖區45個，總面積1452.79公頃，在削減污染物的同時，有效實現濕地空間擴容。結合鄉村振興戰略，開展具有江蘇特色的鄉村小微濕地保護和修復。

（四）濕地管護能力明顯提升。推進監測評估。完善濕地監測評價體系，建立全省濕地生態監測與管理平臺，累計建成158處動態監測站點，常態化開展濕地資源調查與監測。嚴格執法監管。持續開展“綠盾”自然保護地強化監督專項行動，建立省級重要濕地年度衛星遙感督查機制，依法嚴厲打擊破壞濕地生態環境的行為。強化司法保障。審判機關創新構建環境資源審判“9+1”機制，著力破解司法保護碎片化問題，在條子泥等自然保護區設立7個生態環境司法保護實踐基地，今年最高人民法院發布的12件濕地生態保護典型案例中，我省入選3件，數量全國第一。檢察機關認真履行公益訴訟職能，積極實踐“專業化法律監督+恢復性司法實踐+社會化綜合治理”生態檢察模式，與河北、山東等6省15市共建黃（渤）海濕地檢察保護聯盟。加強宣傳教育。建立濕地環境教育基地、科普中心14個，率先開展濕地自然學校建設，充分利用“世界濕地日”“國際生物多樣性日”“愛鳥周”等重要時間節點，組織一系列宣傳教育活動，積極營造濕地保護的良好社會氛圍。

二、濕地保護“一法一條例”實施存在的突出問題

我省人多地少，經濟總量大，開發強度高，生態環境較為脆弱，在全面推進中國式現代化江蘇新實踐、實現人與自然和諧共生新圖景的進程中，保障濕地生態功能和永續利用的壓力仍然相當大?？傮w看，各地、各有關部門對濕地保護的重視程度有了明顯提升，取得了來之不易的成果，但嚴格對照“一法一條例”要求，仍有一些條款落實不到位，主要存在以下五個方面問題：

（一）濕地保護與開發利用的矛盾依然突出。堅持保護優先是《濕地法》的核心要義?！稘竦胤ā返?8條明確規定了禁止破壞濕地及其生態功能的五類情形，但檢查了解到，一些地區違法侵占、開發、圈圍養殖等破壞濕地的行為仍然時有發生、屢禁不絕。去年第二輪中央生態環境保護督察反饋的55個問題，有4個與濕地保護有關；國家長江經濟帶警示片曝光的8個問題，有4個涉及濕地；“綠盾”自然保護地強化監督專項行動發現的24個重點問題，有3個涉及濕地。這些問題有的性質還比較嚴重，引起媒體和環保社會組織的高度關注。這次執法檢查中，檢查組委托相關專業機構對3個國家級自然保護區和長江、太湖流域22個濕地公園進行了衛星遙感監測，發現問題線索11個，已移交相關主管部門核實?！稐l例》第13條對濕地保護規劃與相關規劃相銜接作了規定。但一些地方在制定濕地保護規劃時與相關規劃銜接不充分，造成部分濕地保護區劃定范圍不合理、土地權屬不清晰等歷史遺留問題，導致了工作被動。

（二）相關配套制度落實尚有一定差距?！稘竦胤ā返?3條規定，實行濕地面積總量管控制度。檢查發現，鑒于國家層面尚未明確各省濕地面積總量管控目標，相應的管理辦法也未出臺，我省目前還未將總量目標具體分解到各設區市?！稘竦胤ā返?1條對濕地占用、“占補平衡”等制度作出規定。檢查了解到，我省濕地恢復費繳納辦法等細化配套政策尚未出臺，尤其是對一般濕地的“占補平衡”還缺乏操作性更強的管理細則?！稘竦胤ā返?4條和《條例》第18條均對濕地名錄發布及范圍作出規定。檢查發現，雖然我省發布了省級重要濕地名錄，但不少地方的一般濕地名錄發布滯后，影響了濕地分級管理制度的實施。有的地方反映，由于濕地認定標準、口徑不一致，部分濕地性質界定尚存在一定爭議?！稘竦胤ā返?6條對依法制定濕地保護地方標準作出規定。檢查了解到，我省能夠嚴格執行國家相關標準，但在退化濕地修復等地方標準制定方面還探索實踐不足，存在空白地帶?！稐l例》第27條規定，可以因地制宜設立濕地保護小區。檢查了解到，近年來，我省在濕地保護小區建設管理方面做了大量工作，積累了不少有益經驗，但濕地保護小區建設規范、管理評估等配套管理制度還不夠完備，對一些好的做法還缺乏系統總結和提煉。

（三）濕地生態修復科學性系統性不足?！稘竦胤ā返?2條，對加強對濱海濕地的管理和生態保護修復作出?？钜幎?。我省濱海濕地面積全國第一，潮間帶灘涂濕地規模亞洲最大，這些年保護與修復工作取得了長足進步，但仍有一些問題值得關注。中國生態環境狀況公報顯示，蘇北淺灘灘涂濕地生態系統呈亞健康狀態；國家林草局組織開展的國際重要濕地監測評估指出，鹽城濕地珍禽國家級自然保護區存在海水侵蝕加劇、生態狀況受損等問題?！稘竦胤ā返?7條規定，濕地修復應當堅持自然恢復為主、自然恢復和人工修復相結合的原則，提高濕地生態系統質量。檢查發現，個別地區在生態修復過程中，有的存在過度人造景觀化的現象，有的過度強調沉水植物修復，忽視了浮葉、漂浮植物的補充；在河流綜合整治中，有的將自然河流裁彎取直，有的岸邊水泥硬質化嚴重，人為減損了濕地生態系統功能?！稘竦胤ā返?9條規定，要及時采取有效措施預防、控制、消除有害生物對濕地生態系統的危害。檢查了解到，外來物種入侵已成為我省維護濕地生態安全的重大“隱憂”，互花米草、鳳眼藍、喜旱蓮子草等在我省均有分布，尤其是濱海地區互花米草面積達37萬畝，占到全國三分之一，成為分布面積最大、受威脅程度最高的沿海省份之一，治理任務相當繁重。

（四）濕地保護監管力量較為薄弱?！稘竦胤ā返?條和《條例》第34條、36條對林業、自然資源、生態環境、水利、住房城鄉建設、農業農村等主管部門建立濕地保護協作、信息通報機制作出規定。但在座談中，不少同志反映，由于濕地保護與修復職能分散在各個主管部門，部門聯合執法機制還不完善，信息互通共享還不暢通，濕地監管碎片化、不統一、執行難的局面尚未解決，林業部門“單兵作戰”的現象依然存在，監管合力有待增強?！稘竦胤ā返?條和《條例》第9條規定了林業主管部門在濕地保護方面承擔的法定職責。檢查了解到，林業部門的濕地管理力量比較薄弱，除蘇州市外，其他設區市沒有專門的濕地保護管理機構，縣級層面基本沒有專職人員，存在“小馬拉大車”的問題，基層反映比較強烈?！稘竦胤ā返?2條和《條例》第36條對建立濕地動態監測、評估預警等機制提出要求。檢查了解到，我省 “天空地”一體化的濕地生態監測監控網絡尚不健全，尤其是對一般濕地的動態監測評估還未跟上?！稘竦胤ā返?條和《條例》第11條對各主體加強濕地保護宣傳教育的職責作了規定。檢查發現，各地濕地保護宣傳教育的廣度、深度還不夠，有的內容和形式比較單一，缺乏生動性和滲透力，不少群眾對“一法一條例”的具體內容知之甚少，濕地保護的公眾認知度和社會參與度有待進一步提升?！稘竦胤ā返?條明確規定國家支持開展濕地保護科學技術研究開發和應用推廣，加強濕地保護專業技術人才培養?；鶎悠毡榉从?，濕地保護專業技術人才匱乏的問題相當突出，科學支撐力量明顯不足。

（五）濕地資源合理利用水平有待提升?！稐l例》第31條規定，各級人民政府應當統籌協調濕地內基礎設施和公共服務設施建設。檢查發現，一些濕地公園重建設、輕管理，在對外開放區域還缺少必要的公共服務基礎設施，便民措施不到位，在一定程度上也影響了老百姓游覽、體驗濕地的積極性?！稘竦胤ā返?6條和《條例》第39條均提出建立濕地生態保護補償機制。檢查了解到，我省濕地生態補償機制還不完善，跨流域、跨區域的補償機制還未“破題”。無論是《濕地法》還是《條例》均對濕地資源的合理利用持鼓勵態度，《濕地法》第26條鼓勵單位和個人開展符合濕地保護要求的生態旅游、生態農業、生態教育、自然體驗等活動。檢查了解到，濕地生態產品價值實現還存在“度量難、抵押難、交易難、變現難”等問題，如何把“綠水青山”轉化為“金山銀山”，把生態資本轉化為富民資源，還有大量工作需要突破。實地檢查中，檢查組還有一個突出感受就是，一些地方對濕地文化傳承與弘揚不夠，濕地文化內涵沒有充分挖掘，文化價值沒有充分體現，文化標識沒有充分塑造，有“形”而缺“魂”，與生態經濟、人文經濟融合發展不足，“濕地+”的合理利用模式還有相當大的提升空間?！稘竦胤ā返?條、第8條、第27條對濕地保護的所需經費來源作出規定，并鼓勵單位和個人依法通過捐贈、資助、志愿服務等方式參與濕地保護活動，可以采取定向扶持、產業轉移、吸引社會資金、社區共建等方式，促進經濟發展與濕地保護相協調。檢查了解到，當前濕地保護以政府投入為主，中央和省級投入主要用于重要濕地保護與修復，投入渠道相對單一。一些地區濕地資源合理開發利用水平不足，對社會資本吸引力不夠，導致缺乏穩定、可持續的資金投入。

三、對下一步實施濕地保護“一法一條例”的意見和建議

深入學習貫徹習近平總書記考察江蘇重要講話重要指示精神，堅決落實總書記在全國生態環境保護大會上的重要講話要求，針對執法檢查發現的問題，推動“一法一條例”全面有效實施，切實把“保護優先、嚴格管理、系統治理、科學修復、合理利用”的原則落到實處，實現生態效益、社會效益、經濟效益相統一。

（一）織密濕地保護法治網。對照濕地保護“一法一條例”，嚴格落實各項法定職責，確保濕地保護始終行駛在法治軌道上。一要完善地方立法。高質量修訂《江蘇省濕地保護條例》，立足我省人口稠密、經濟發達、水網密布的省情特點，突出濱海潮間帶濕地、長江太湖流域濕地、城鄉小微濕地保護與修復等江蘇鮮明特色，并就濕地管理機構執法權限、濕地占用管理等重大立法事項進行科學論證，進一步增強法規的地方特色，提高法規的針對性和可操作性。在《江蘇省生態環境保護條例》《江蘇省生物多樣性保護條例》的制定過程中，突出加強濕地保護與修復。支持設區市結合自身濕地資源稟賦，加快制定修訂濕地保護的地方性法規。二要嚴格監管執法。充分發揮省濕地保護委員會作用，切實加強統籌協調，形成部門協同、上下聯動、信息共享、守土盡責的整體工作局面。理順基層濕地監管體制機制，充實基層濕地保護監管力量，并將濕地保護納入綜合行政執法體系，進一步完善部門聯合執法機制，持續開展“綠盾”自然保護地強化監督專項行動，依法嚴厲打擊各類濕地破壞行為，堅決做到“零容忍”。三要強化公正司法。加強濕地保護領域行政執法與刑事司法的有效銜接，深化完善環境資源審判“9+1”機制，充分發揮司法建議“抓前端、治未病”功能，定期發布濕地保護典型案例，達到“辦案一起、教育一群、治理一片”的效果。提升濕地保護公益訴訟溯源治理水平，進一步探索完善濕地生態修復的恢復性司法實踐。四要推進全民守法。豐富宣教形式，大力普及濕地保護法律法規和科學知識，提高全社會濕地保護意識，努力營造共護、共治、共享的濕地保護氛圍。支持各級人大代表通過議案建議、聯合視察等方式，深度參與和有效監督濕地保護工作。

（二）嚴守濕地資源基本盤。落實《濕地法》要求，結合本次省《條例》修訂，抓緊查漏補缺，制訂修改相關配套制度、規劃和標準，突出抓好三項基本制度落實，牢牢守住全省濕地生態家底。一要嚴格落實濕地面積總量管控制度。將全省濕地面積總量管控目標納入濕地保護目標責任制，層層分解到位，并作為剛性考核要求。嚴格控制占用濕地，對于依法符合占用條件的，占用單位必須嚴格落實“占補平衡”要求，確保濕地生態功能不降低、面積不減少、性質不改變，堅決防止“賬面平衡”但“生態虧空”的問題，堅決防止“只愿繳納濕地恢復費，而不愿恢復重建”的傾向。二要嚴格落實濕地名錄和分級管理制度。依據“三區三線”劃定范圍，用好國土資源“三調”成果，加快推進濕地保護規劃制定修訂工作，抓緊調整和發布全省重要濕地和一般濕地名錄，重要濕地必須依法劃入生態保護紅線并嚴格加以保護，確?！笆奈濉逼陂g自然濕地保護率提高到65%以上。我省一般濕地面積占到65%左右，在加強重要濕地保護的同時，對一般濕地的保護也要防止思想懈怠、要求放松、管理缺位。三要嚴格落實濕地資源調查和監測評估制度。各地自然資源、林業部門要定期開展濕地資源調查評估工作，重點加強重要濕地動態監測、評估和預警工作，及時掌握濕地分布、面積、水量、生物多樣性、受威脅狀況等變化信息，依法向社會公開相關信息，接受社會監督。對濕地修復情況進行動態監測，根據需要開展修復效果后評估，為制定政策措施提供科學依據。完善“天空地”一體化的濕地生態監測監控網絡，常態化開展衛星遙感監測，有效應用AI識別、生物DNA檢測等新的技術手段，提高智能化、精細化監管水平。同時，要加強濕地保護科技研發和應用推廣，高度重視濕地保護專業技術人才的培養，合理提高薪酬待遇，暢通引進人才、留住人才的渠道。

（三）把握保護利用平衡點。要處理好濕地保護與合理開發利用的關系，推動生態保護與合理開發利用相輔相成、相得益彰。一要強化保護優先。加強濕地污染防治，嚴格預防和控制人為活動對濕地及其生物多樣性的不利影響，并在辦理環評、審批國土空間規劃、海域使用等行政許可時，加強對濕地利用活動必要性合理性的審查。二要科學合理利用。將濕地作為生態產品價值實現機制改革的重點領域，建立評價機制，規范價值核算，推動生態優勢向經濟優勢的多元轉化、有效增值，充分釋放我省豐富濕地資源所蘊含的經濟價值。深入挖掘濕地文化內涵，注入文化主題，做到形神兼備，善于推動生態經濟、人文經濟的融合發展，豐富“濕地+” 的價值實現路徑。在符合相關法律法規基礎上，探索規范用地供給，服務于濕地生態產品可持續經營開發。在加大財政投入的同時，引導和鼓勵社會資本投入，讓濕地保護修復獲得合理回報。在不損害生態功能、改變自然狀態的前提下，科學推進濕地開放區域的配套公共服務設施建設，為廣大人民群眾親近濕地、休憩體驗提供便利，更好享受綠意空間和“家門口”的生態福祉。三要落實生態補償。認真落實《關于深化生態保護補償制度改革的實施意見》，進一步完善濕地生態補償機制，科學制定濕地生態保護補償范圍和標準，逐步實現重要濕地生態保護補償全覆蓋，尤其注重保障保護地原住民的合法權益。探索跨區域、跨流域濕地生態保護補償制度，鼓勵濕地保護地區與生態受益地區通過協商或者市場機制進行生態保護補償。

（四）擴大生態系統修復面。積極策應長江經濟帶“共抓大保護”、太湖水環境綜合治理、江淮生態大走廊建設、大運河文化帶建設、沿海地區高質量發展等國家和省重大戰略部署，著力抓好沿海灘涂、長江流域、太湖流域、淮河流域、大運河沿線等重點區域退化濕地修復治理，不斷提升濕地生態環境質量，豐富區域生物多樣性。堅持山水林田湖草一體化保護和系統治理，大力推進濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區、鄉村小微濕地建設，精心組織實施國家“山水工程”等一批重大修復工程，積極推動“生態島”試驗區建設，擴大生態安全緩沖區規模，持續修復增加濕地面積，提升濕地保護率。合理配置水資源，保障濕地基本生態用水需求，在確保防洪安全的前提下，對水泥硬化的湖泊河道堤岸，有計劃地開展生態化改造，逐步恢復濕地功能。在各類濕地生態修復工程中，應當恪守“自然恢復為主、自然恢復和人工修復相結合”原則，嚴格落實自然生態保護修復行為負面清單，突出濕地生態功能導向，嚴防“造景式”修復，確保修復工作經得起科學驗證和歷史檢驗。